Двоїстий підхід до українських вимушених мігрантів за кордоном

Питання демографії та міграції є ключовими викликами як для України, так і для всіх країн, які приймають українців. Конкуренція щодо пошуку висококваліфікованих та мотивованих робітників надзвичайно висока. Європейські країни, які приймають українських вимушених мігрантів, вирішили дотримуватися двоїстого (якщо не сказати двозначного) підходу до українців за кордоном: скористатися їхніми навичками та працею до того часу, поки вони залишаються, та (принаймні декларовано) сприяти їхньому добровільному поверненню в Україну, коли війна закінчиться. 

Показовими є рішення, ухвалені в червні 2024 року на черговій Конференції з відновлення України [1], яка зібрала понад 3400 учасників з наміром «посилити стійкість України настільки, наскільки це буде потрібно» [2]. Також тоді відбулися численні супутні заходи, де українські урядовці та їхні закордонні колеги обмінювалися думками, зокрема і про роль українців за кордоном. 

Давно очевидна суперечність між інтересами України та приймаючих країн у використанні економічного потенціалу українців нарешті отримала чітке вирішення у вигляді плану дій, який (начебто) узгоджений з обома сторонами. Не дивно, адже дефіцит людського капіталу в обох сторін викликає першочергове занепокоєння [3]. Понад один мільйон українців, які знайшли притулок у Німеччині, розглядаються як важливий, але поки що невикористаний актив (див. Рисунок 1) для місцевих ринків праці [4].  

Для того, щоб зрозуміти двоїстий підхід до українців за кордоном, треба коротко розглянути їхню поточну ситуацію в ЄС, а також окремо розглянути позицію урядів приймаючих країн та підхід уряду України. 

Поточна ситуація українців в ЄС 

Згідно з даними УВКБ ООН за жовтень 2024 року, 6,7 мільйона ​​українців перемістилися за кордон. Численні дослідження свідчать [5], що багато, якщо не більшість, опинилися в так званому замкненому колі очікування (waiting loop) закінчення війни, який спричинює невизначеність майбутнього, а відповідно — короткотерміновість планів вимушених мігрантів. Окрім очевидних питань про те, чи залишатися в цій приймаючій країні, переїжджати в інше місце чи повернутися до України, труднощів збереження стосунків з близькими на відстані, пошуку постійної роботи та житла, продовження дистанційного навчання дітей в українській школі, зміни в європейских політиках та громадській думці також впливають на плани українців.   

З одного боку, опитування останніх двох років показують, що декларативні прагнення вимушених мігрантів повернутися все ще високі, але поступово зменшуються [6]. Рівень фактичного планування повернення — низький. Українці за кордоном все частіше очікують, що війна триватиме принаймні рік або й довше, тому повернення все менше обумовлене лише закінченням ​​війни, але й тим, як вони оцінюють майбутню безпекову, соціальну-економічну ситуацію в Україні та перспективи своєї сім’ї в майбутньому. За деякими оцінками, навіть після закінчення війни, 1,5–2,3 млн українців можуть залишитися в ЄС додатково до 0,5 млн осіб, які приїдуть з України для возз’єднання сім’ї [7].

З іншого боку, тимчасовість юридичного статусу вимушених мігрантів з України зберігається. Після повномасштабного вторгнення Росії в Україну активація з боку Євросоюзу директиви про тимчасовий захист (Temporary Protection Directive) ґрунтувалася на припущенні як держав-членів ЄС, так і українського уряду, що така гостинність до жителів України є необхідним політичним жестом солідарності, але вона буде обмеженою в часі (до трьох років) з очікуваним післявоєнним поверненням українців додому [8]. Приклад ЄС наслідували інші країни, які також запровадили або власні схеми тимчасового захисту (наприклад, Аргентина, Австралія, Бразилія, Канада та США [9]) або спеціальні дозволи/ візи (Велика Британія, Ісландія, Ліхтенштейн, Норвегія, Швейцарія, Японія [10]). 

Трирічний термін тимчасового захисту спливає вже за кілька місяців, а відповіді на те, коли і чи буде можливим повернення до України, немає. Відповідно пошук відповіді на запитання про те, хто з українських вимушених мігрантів, як і коли зможе отримати постійний дозвіл на проживання в ЄС чи інших країнах, тепер стає все більш нагальним. Вимоги для отримання таких дозволів суттєво відрізняються в різних країнах, враховуються і термін проживання (зазвичай 3–5 років), і рівень інтеграції (працевлаштування, знання мови), і рівень фінансового самозабезпечення. Зважаючи на кількість вимушених мігрантів з України, робити індивідуальну оцінку щодо відповідності особи критеріям для отримання дозволу на постійне проживання чи критеріям надання статусу біженця практично неможливо в тих країнах, де українців сотні тисяч.  

Попри очікування єдиного рамкового рішення для всіх країн ЄС, що робити після закінчення трьох років директиви про тимчасовий захист, у червні 2024 року Єврокомісія вирішила не визначатися з довгостроковою перспективою і оголосила про продовження чинної директиви до березня 2026 року з можливістю майбутніх щорічних продовжень. 

Таке рішення дозволило державам-членам ЄС уникнути складного вибору. По-перше, це попереджує сценарій, коли сотні тисяч українців одночасно залишаються без легального юридичного статусу і подають заявки на статус біженця — навантаження, яке не в змозі витримати жодна з національних систем притулку в ЄС. По-друге, це дозволяє уникнути розгляду політично чутливого питання, чи можуть підпадати вимушено переміщені українці під дію директиви про довгострокове проживання в ЄС (Long-Term Residence Directive). По-третє, це рішення закриває питання про розробку нового спеціального дозволу для українців на багаторічне перебування в ЄС на час відбудови України (Reconstuction Permit) [11]. Попри те, що рішення про продовження директиви про тимчасовий захист вважається юридично сумнівним, це найпростіший компроміс для всіх сторін, включно з українським урядом, який не зацікавлений у тому, щоб постійні дозволи на проживання були ще одним аргументом для українців залишатися за кордоном. 

Позиція приймаючих країн

Водночас відсутність стратегічного рішення на рівні ЄС веде до того, що кожна країна шукає власні рішення того, які з положень про тимчасовий захист можна поступово згортати, та як поступово надавати українцям національні посвідки на проживання на інших підставах (навчання, робота, відкриття бізнесу). Завдяки відсутності єдиного бачення на рівні ЄС того, що відбуватиметься після закінчення тимчасового захисту, країни почали вводити власні стратегії інтеграції, які націлені на ті вікові та професійні групи українців, які, ймовірно, залишаться, а також уряди намагаються обмежити так звану вторинну міграцію (secondary migration) українців з інших держав-членів ЄС [12].

Якщо переглянути базу даних про те, як виконується директива про тимчасовий захист для кожної європейської країни, зміна юридичного ландшафту у 2023–2024 роках є помітною. У той час як володіння мовою та визнання диплому/навичок залишаються ключовими перешкодами для інтеграції вимушених мігрантів з України в місцеві ринки праці, доступ до соціальної підтримки все більше залежить від згоди особи на працевлаштування (часто некваліфіковане та з частковою зайнятістю), тоді як у деяких країнах соціальна підтримка (наприклад, безкоштовне житло, фінансова допомога) вже більше не надаються або значно скорочені. 

Ключові країни, які приймають найбільшу кількість українців, — Німеччина, Польща та Чехія — нещодавно попросили Єврокомісію про додаткове фінансування та справедливіший розподіл українців по всіх країнах ЄС. Це було зроблено частково і для того, аби протидіяти внутрішнім політичним наративам про переміщених українців, які начебто створюють надмірний тягар для національних бюджетів. Окрім того, перші пілотні проєкти добровільного повернення українців розпочалися або плануються в Чехії, Ірландії та Швейцарії. Фрагментація впровадження директиви про тимчасовий захист призводить до того, що різниця у рівні захисту та підтримки переміщених значно зростає, і кожна країна буде піклуватися лише про «своїх» українців та обмежувати приймання нових вимушених мігрантів у разі іншої хвилі переміщення. Відсутність політичної волі та часу для пошуку загального довгострокового рішення для всіх країн-членів ЄС (з урахуванням позиції України), найімовірніше, призведе до того, що кожна приймаюча країна односторонньо формуватиме майбутнє переміщених українців на своїй території. Враховуючи, наскільки чутливою є громадська думка в країнах ЄС до питань міграції, є високий ризик, що ці версії майбутнього будуть значно відрізнятися.

Загалом, поки що громадяни ЄС досі значною мірою підтримують те, що ЄС приймає українських втікачів від війни. Згідно з дослідженням Євробарометру, проведеного навесні 2024 року, 86% респондентів у 27 країнах ЄС повністю чи частково погоджувалися з такою підтримкою. Ця цифра мало змінилася, як порівняти з жовтнем-листопадом 2023 року, коли таких респондентів було 83%. Попри це є кілька країн, особливо сусідів України, де така підтримка зменшується. Зокрема, дослідження Європейської ради зовнішніх відносин (European Council of Foreign Relations) у 12 країнах ЄС, проведене у січні 2024 року сигналізує, що тенденції можуть змінюватися. На запитання, чи [переміщені] люди з України становлять радше загрозу чи можливість для вашої країни, більше третини респондентів у Польщі, Румунії та Угорщині відповіли, що радше небезпеку [13]. Баланс радше позитивного ставлення зберігається у Швеції, Іспанії, Португалії, Нідерландах. Респонденти в Німеччині, Австрії, Франції, Греції, Італії висловлюють більш нейтральні погляди (див. Рисунок 2). 

Зважаючи на те, що антиміграційна риторика в ЄС стає все більш поширеною та прийнятною для основних політичних партій не лише правого спрямування, важливо, щоб українці сприймалися як такі, що роблять позитивний внесок у суспільства та бюджети приймаючих держав, а не як тягар для соціальних систем чи загроза для добробуту найбільш незахищених груп місцевих мешканців через конкуренцію за обмежену допомогу від держави. На кожних наступних виборах у ключових приймаючих країнах ЄС (а у 2025 році відбудуться парламентські вибори в Німеччині й Чехії та президентські вибори в Польщі) питання підтримки вимушених мігрантів з України може стати політизованим не лише риторично, але й мати цілком реальні законодавчі наслідки щодо згортання програм соціальної підтримки та/чи стимулювання повернення до України тих, хто не буде вважатися економічно самозабезпеченим. 

Позиція українського уряду

Також помітною є напруженість поміж публічно декларованими інтересами українського уряду та інтересами деяких груп українців за кордоном. Через мобілізацію та вимушене переміщення, українська держава стикається з гострим дефіцитом кадрів як у війську, так і в тилу, публічні дискусії про драматичну демографічну ситуацію теж посилюються [14]. За останній рік українські чиновники виступили з кількома публічними заявами щодо українців за кордоном — насамперед чоловіків. Ці заяви мали на меті заохотити людей повертатися та робити свій внесок у зусилля країни на військовому та економічному фронтах. «Незрозуміло, заради кого ми воюємо, і заради чого, якщо людей тут немає», — сказав президент Володимир Зеленський у серпні 2023 року. У новорічному зверненні 2024 року він запитав більш різко: «…[з]наю, що одного дня доведеться поставити собі питання: хто я? Зробити вибір, ким я хочу бути. Жертвою чи переможцем? Біженцем чи громадянином? І кожен знає відповідь. І відповідь — це Україна». Згодом він повторив, що українці мають повертатися в Україну не обов’язково для того, щоб йти до війська, але хоча б для того, аби платити податки. Зі схожими тезами тодішній міністр закордонних справ Дмитро Кулеба також звертався до українців за кордоном та до урядів приймаючих країн.  

Навесні 2024 року до офіційної риторики додалися і цілком практичні кроки, зокрема хаотично впроваджене та погано прокомуніковане обмеження доступу українських чоловіків у віці 18–60 років до консульських послуг за кордоном [15]. Зміна політики була пов’язана з нещодавно введеним законом про мобілізацію і, видається, радше була спрямована на задоволення внутрішньоукраїнсього запиту на справедливу мобілізацію, аніж була продуманою та реальною спробою залучити українців з-за кордону до ЗСУ. Чутки про потенційну екстрадицію чоловіків мобілізаційного віку почали поширюватися серед українців за кордоном. Спочатку українські чиновники спростовували ці підозри, але вони підтвердилися. Зокрема, нещодавно була опублікована інформація, що президент Зеленський начебто попросив уряди приймаючих країн повернути українських чоловіків мобілізаційного віку, але йому відмовили. Незважаючи на те, що ЄС зазначає про неможливість вимушеного повернення українських громадян, які мають статус тимчасового захисту, можна припустити, що в майбутньому ми можемо побачити двосторонні домовленості між окремими країнами та Україною, щоб полегшити повернення принаймні деяких груп чоловіків (наприклад, тих, хто перетнув кордон України — ЄС без юридичного дозволу). 

Водночас український уряд наголошує, що повернення громадян є необхідним для підтримки величезних зусиль країни, спрямованих на боротьбу з агресором, підтримку економіки та збереження єдності на тлі зрозумілої різниці в повсякденних викликах між тими, хто перебуває всередині країни та за її межами. «Нам потрібно, щоб вони [українці, переміщені за кордон] поверталися в Україну, особливо молодь у віці 14–35 років. Вони повинні бути кваліфікованими та підготовленими як для українського, так і для німецького ринків», — сказав Антон Честоков [16], заступник міністра молоді та спорту України, виступаючи на конференції «Діаспора та світове українство — сильні партнери у відновленні України» у квітні 2024 року. Він підкреслив, що «країна має дефіцит населення в 5,4 мільйона осіб». Аналогічно, під час паралельного заходу «Стійкість, відновлення, процвітання: Перспективи для економіки України» у червні 2024 року віцепрем’єр-міністр та міністр економіки України Юлія Свириденко заявила: «Я хочу послати сигнал українцям за кордоном, щоб вони поверталися назад [додому]. Ви потрібні нам зараз [в Україні]». 

Поруч із нею сиділа її німецька колега, федеральний міністр економічного співробітництва та розвитку Німеччини Свеня Шульце. Відповідаючи на запитання про ризик конкуренції між Німеччиною та Україною щодо переміщених українців, Шульце сказала: «Ми отримуємо вигоду від дуже добре освічених українців, це допомагає нам. Якщо вони повернуться, це допоможе Україні. Для цього ми повинні створити перспективу для України. Люди хочуть повернутися. До того часу ми [Німеччина] також можемо отримати вигоду». 

Що передбачає двоїстий підхід? 

Як німецька, так і українська сторони розглядають повернення переміщених осіб як частину стратегії «здобуття миру». Це має дати людям відчуття перспективи та надію на майбутнє в Україні. Однак, до того часу, що вони повинні робити зараз у Німеччині? Враховуючи невизначеність умов безпечного повернення — безпекову ситуацію, можливості працевлаштування та проживання, стан соціальної інфраструктури [17] — схоже, офіційний консенсус наразі полягає в тому, щоб просувати двоїстий підхід (dual-intent approach) до вимушено переміщених українців. 

Цей підхід налічує п’ять елементів [18]:

1. Інвестиції в розвиток людського капіталу українців під час їхнього переміщення.

2. Взаємне визнання навичок і кваліфікацій, здобутих в Україні та за кордоном.

3.  Вивчення української мови в приймаючих країнах для дітей та молоді.

4. Збереження та полегшення фінансових і цифрових зв’язків з батьківщиною.

5. Створення правової бази для легальних шляхів міграції для українців після війни, включаючи партнерства щодо мобільності кваліфікованих працівників (skills mobility partnerships). 

Цей підхід спрямований на «підготовку як до безстрокового перебування, так і до можливого повернення біженців шляхом цілеспрямованого прагнення мінімізувати можливі бар’єри для повернення” [19] і відрізняється від звичайної інтеграційної політики тим, що враховує невизначеність намірів вимушених мігрантів щодо перебування у приймаючій країні та повернення додому. Тут Німеччина не є винятком, а радше прикладом того, як можна домовитися між українським урядом та іншими країнами ЄС щодо українців за кордоном. Отже, одним із результатів діяльності Конференції з відновлення України у 2024 році є запуск «Альянсу навичок для України (Skills Alliance for Ukraine), який допоможе підготувати кваліфікованих працівників, необхідних Україні для відновлення через агресивну війну Росії, з Німеччиною та міжнародними партнерами, які оголосили про інвестиції у розмірі понад 700 мільйонів євро” [20]. 

Ідея залучення переміщених за кордон осіб до «Альянсу навичок для України» перегукується з чинною програмою Skills4Recovery, яку спільно фінансують Німеччина, Естонія, Польща та ЄС. Вона діє в Україні з метою підтримки професійної освіти та (пере)навчання внутрішньо переміщених осіб, ветеранів, молоді та інших груп населення навичок, необхідних для відновлення, як-от: будівництво, логістика, сільське господарство, сфера послуг та виробництво. Працюючи в шести регіонах з мережею з 30 закладів у 2023 році, програма допомогла перекваліфікуватися 506 учасникам за 23 професіями, 65% з яких отримали нову роботу [21]. Об’єднуючи понад 50 партнерів, новий «Альянс навичок для України» має на меті навчити та підтримати понад 180 000 українців протягом наступних трьох років. Основні цільові групи залишаються незмінними, але Альянс «також підтримує українців за кордоном. Надання українцям, які покинули свою країну, навчання у сферах, важливих для відновлення України, та забезпечення взаємного визнання кваліфікацій допоможе українцям, які повернуться на батьківщину, легше знайти роботу» [22]. 

Залишаючи осторонь питання ефективного масштабування та реалізації таких ініціатив на рівні ЄС, бюрократичні перепони національних систем визнання кваліфікацій та навичок, наявність ресурсів для охоплення різних груп потенційно зацікавлених учасників та створення мотивації до перекваліфікації (і всіх викликів, які цей процес потягне за собою) для переміщених осіб, я вважаю, що такий двоєдиний підхід до українців за кордоном має два основні недоліки, обидва пов’язані з його утилітарною спрямованістю.

Ризики двоїстого підходу та роль української глобальної спільноти 

Двоїстий підхід відображає ширший зсув серед країн ЄС до переосмислення вимушено переміщених українців як насамперед доданої вартості для місцевої економіки, а не як втікачів від війни, які потребують підтримки. Зростаюча кількість законодавчих ініціатив, які заохочують громадян України переходити зі статусу тимчасового захисту на національні дозволи на проживання на підставі роботи, наприклад, у Польщі, Австрії, Чехії, або дискусії про розмір соціальної допомоги для переміщених українців у Німеччині, демонструють, що приймаючі країни хочуть, щоб якомога більше українців якнайшвидше приєдналися до місцевого ринку праці. Такий підхід зрозумілий, але він залишає без відповіді питання, що буде з тими переміщеними громадянами України, які не можуть бути працевлаштовані, наприклад, з людьми з інвалідністю, людьми поважного віку або людьми з обов’язками по догляду за хворими? Чи буде їм дозволено залишитися, і якщо так, то з яким статусом? Чи заохочуватимуть їх повернутися в Україну (передчасно?) або, що ще гірше, на окуповані Росією території? 

Ще однією проблемою, пов’язаною з розглядом переміщених українців як передусім економічного активу, який потрібно «перекваліфікувати для відновлення», є ігнорування ширшого кола питань, що наразі обговорюються в українських діаспорах: політичний голос та участь у ширших дебатах щодо їхньої ролі в приймаючих суспільствах, на Батьківщині та на міжнародній арені. Двоїстий підхід упускає важливий елемент — політичні права та прагнення українців за кордоном. Окрім економічного потенціалу та культурних потреб, якою є політична роль української діаспори за кордоном? Це питання особливо актуальне зараз, коли вона офіційно перейменована у Глобальну українську спільноту (Ukrainian Global Community), що об’єднує українців різних хвиль міграції — і трудової, і вимушеної — з власним послом при міністерстві закордонних справ (ambassador-at-large) Мар’яною Бецою, призначеною в листопаді 2023 року. Визнаючи, що міністерство закордонних справ не зможе взяти на себе всі завдання, пов’язані з діаспорою, у серпні 2024 року президент Зеленський оголосив про намір створити «міністерство української єдності» до кінця 2024 року, яке матиме на меті сприяти добровільному поверненню українців з-за кордону та протидіяти російському впливу на українців за кордоном. Сумнівно, що за кілька місяців можна створити і налагодити роботу такої структури та її офісів за кордоном, але сам факт визнання того, що співпраця з глобальною українською спільнотою — це завдання на десятиліття, є показовим.

Безсумнівно, українська держава потребує реалістичної стратегії взаємодії з українцями за кордоном, аби зміцнювати їх залученість в Україну не лише через фізичне повернення, але й через інвестиції, освіту, віддалену роботу та сплату податків, культурну дипломатію [23].  Звісно, що, зважаючи на непорівнюваність масштабів такого завдання та існуючих ресурсів, аби бути ефективною, така стратегія повинна мати чітко окреслені пріоритети і не боятися делегувати та залучати ресурси української глобальної спільноти. 

Звертаючись до української діаспори в Німеччині на заході «Діаспора та світове українство — сильні партнери у відновленні України», Беца наголосила: «Ви потрібні нам для відновлення. Нам потрібно інтелектуально повернути людей — їхній досвід, знання в країну». Вона підкреслила, що кожен українець — чи то всередині країни, чи то за її межами — повинен відчувати себе частиною українського суспільства. Нова пані посол сформулювала три пріоритети для української держави у співпраці із закордонним українством [24]:

• збереження української ідентичності, мовних, освітніх, культурних і релігійних прав та «запобігання асиміляції українців за кордоном»;
• підтримка ролі діаспори в захисті та лобіюванні інтересів України у світі;
• залучення українців по всьому світу до реформування та відновлення країни, зокрема через повернення на роботу в Україну.

Такі заклики давно назріли, оскільки українські діаспори були неймовірно активними ще задовго до повномасштабного вторгнення і стали одним із рушіїв підтримки України після лютого 2022 року через волонтерську діяльність, збір коштів, розміщення та догляд за переміщеними особами, адвокацію та публічні акції, утримуючи війну у фокусі громадськості ЄС [25]. Українська діаспора в Німеччині, зокрема, виступає за систематичне використання своїх ресурсів, досвіду та мереж для відновлення України, оскільки така участь може сприяти соціальній згуртованості між українцями за кордоном та всередині країни, а також зміцнить її транснаціональне громадянське суспільство [26]. 

Бачення діаспори не просто як «набору навичок для використання», а як «мосту» між національними та місцевими мережами знань, досвіду та ресурсів, як захисників своїх громад та бізнесу, як щоденних культурних дипломатів та амбасадорів українських брендів було підтримано і українськими, і німецькими спікерами під час різноманітних заходів Конференції з відновлення. 

Однак українська діаспора все ще перебуває у процесі утвердження свого голосу в німецькій політичній сфері. Олександра Бієнерт з Альянсу українських організацій зазначила, що організації української діаспори недостатньо почуті ані українськими, ані німецькими урядовцями, незважаючи на те, що чисельно українці становлять значну меншину в Німеччині. Вона підкреслює, що українська громада повинна домагатися більшого політичного представництва в різних федеральних землях і населених пунктах через інтеграційні ради (Integrationsrat) — виборні дорадчі органи, покликані представляти права мігрантів і ненімців, адже голосувати за представників інтеграційної ради може кожен, незалежно від громадянства. Ці ради не мають прямих повноважень ухвалювати політичні рішення, але можуть консультувати політиків. Так само Наталія Пригорницька — ще одна відома представниця Альянсу українських організацій — підкреслює, що комунікація з місцевим німецьким населенням є ключовою для того, щоб підтримувати увагу до України; показувати, що співпраця між двома країнами має потенціал для Німеччини, не соромитися говорити про проблеми (наприклад, корупцію), а також допомагати боротися з дезінформаційними кампаніями проти України в Німеччині [27].   

Наразі розрив між двоїстим підходом держав до українців за кордоном, який полягає в тому, щоб розглядати їх насамперед як економічний ресурс для відновлення України, і прагненнями самих українців бути політичними суб’єктами, які мають право бути почутими (а в ідеалі — щоб до них прислухалися), ще не подоланий. Інституціоналізація співпраці діаспори з урядами приймаючих країн та України видається необхідним кроком у цьому напрямку. 

Цей текст є україномовною та адаптованою версією двох раніше опублікованих текстів: Lidia Kuzemska, Dual-Intent Approach to Ukrainians Abroad: A Post-Script to the Ukraine Recovery Conference 2024, in: TRAFO — Blog for Transregional Research, 22.08.2024, та Lidia Kuzemska, Fragmented Lives: 10 Pieces of Ukrainian Displacement Puzzle, in: TRAFO — Blog for Transregional Research, October 2024.

У публікації використано ілюстрації, надані Авторкою.